两会时间 | 郑功成：建议加快制定养老服务法
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在老龄化背景下，我国养老需求日益多元化。全国人大代表、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在接受记者采访时指出，目前，我国养老服务面临着服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高等现实挑战，发展养老服务业以满足老年人的需要已经从家之大事上升为国之大事，并且具有紧迫性。对此，推动国家层面的法制建设至关重要，建议加快制定养老服务法。
郑功成表示，制定养老服务法已经具备可行性，主要体现在以下五个方面：
一是现实需要迫切，加快养老服务发展并使之步入法治化轨道成为社会共识。调查发现，在有养老金保障的背景下，老年人的最大后顾之忧是失能或高龄后的护理服务需求得不到解决，通过立法能够提供清晰、稳定的安全预期；养老服务业的投资者、从业者希望通过立法提供稳定的政策支持与保障，并为处理养老服务经营中的各种关系特别是机构与老年人及其家属的关系问题提供法律依据。在国家层级，中央已经明确将积极应对人口老龄化上升为国家战略，“十四五”规划纲要提出“大力发展普惠型养老服务”；在地方层面，已经有多个省市制定了养老服务的地方性法规。
二是相关法律法规和政策性文件及地方探索为养老服务立法奠定了良好基础。例如，2021年中共中央、国务院发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》，对实施积极应对人口老龄化国家战略提出了具体工作要求。2021年底国家发改委等21个部门联合发布的《“十四五”公共服务规划》亦对养老服务发展作出相应部署。2024年12月30日，中共中央、国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，为我国养老服务发展提供了顶层设计；国务院在推进养老服务发展、医养结合、促进社会与市场力量进入养老服务业、多部门统筹、解决数字鸿沟问题、综合监管、养老托育政策体系建设等方面发布过多个专门的规范性文件。这些重要的规范性文件中成熟的政策规定可以上升为法律，不同程度地为制定养老服务法提供相应的基础。
三是国外有可资借鉴的有益经验。如德国与养老服务相关的有多部法律，不仅有提供护理经费来源的护理保险制度，更有家庭护理服务、机构护理服务、临终关怀服务和护理职业保障等立法。英国则以社会照护为主体，还有其他一些养老服务相关法条分散在《国民卫生法》、《社会救助法》《地方政府社会服务法》等法律中。日本养老服务立法以一部老年人福利综合法为主，辅之以其他相关立法，包括1963年出台的《老人福利法》、2000年出台的《介护保险法》等。
从上述国家的立法模式来看，有的以综合立法统领专项立法，有的是一法主导多法辅助，有的是多部法律平行立法。从法律内容来看，涵盖了老年人的经济需要、服务需要及养老服务机构等，长期照护特别受重视。从法律保障的对象来看，面向了有需要的所有老年人，重点是失能老年人，有的还延伸到家庭成员或服务从业者。从法律强化的责任主体来看，在强调政府承担相应责任的同时，支持私人部门供给扩张。此外，这些国家立法的共同点都是政府积极引入社会资源并调动家庭的作用，这是养老服务可持续发展的重要前提。养老服务需求的共性和养老服务供给及运行机制的共性，使我国的养老服务立法能够从国外养老服务立法中得到许多有益参照。
四是管理体制改革为推进养老服务立法提供了相应的组织保障。2018年国务院机构改革后，民政部设置养老服务司，拟订并协调落实促进养老事业发展的政策措施，承担老年人福利工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务机构、老年人福利机构、特困人员救助供养机构管理工作。2023年的机构改革中，民政部设立老龄工作司，为加快养老服务立法提供了有效的组织保障。
五是全国人大社会建设委员会也做了相应的准备工作。2021年全国人大社会建设委员会委托中国社会保障学会专题研究养老服务立法问题，学会完成了《中华人民共和国养老服务法专家建议稿》及说明，民政部也起草了养老服务法的初稿，两项成果为制定养老服务法奠定了扎实的基础。
郑功成认为，综合以上情况来看，制定养老服务法的基本条件已经具备，建议将其置于第十四届全国人大立法规划中的优先项目中，并尽快正式启动立法程序，争取在2026年前能够制定一部高质量的养老服务法并付诸实施。
【来源：央广网，原文标题：《2025听两会｜全国人大代表郑功成：建议加快制定养老服务法》，发表时间：3月6日】
郑功成，中国社会保障学会会长，中国人民大学教授、校学术委员会副主任，全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会委员，《社会保障评论》主编。兼国家“十四五”“十五五”规划专家委员会委员和多个部委咨询委员。长期从事社会保障及与民生相关领域的研究，是中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目和多项国家社科基金重大项目的首席专家。
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